国司は有力農民に一定の期間を限って田地の耕作を

国司は有力農民に一定の期間を限って田地の耕作を請け負わせ、かつての租?調?庸にみあう年貢?臨時雑役などの租税を徴収するようになった。租税徴収の対象となる田地は請負人の名を付けて名田と呼ばれ、請負人は田堵と呼ばれた。田堵の中には国司と結んで勢力を拡大して、ますます大規模な経営を行った。こうして戸籍に記載された成年男子を中心に課税する律令的支配の原則は崩れ、有力農民の経営する名と呼ばれる土地を基礎に課税する支配体制ができていった。